VG Köln: keine Anordnung der vorläufigen Zahlung höherer Stationsnutzungsentgelte für 2025 und 2026

Mit zwei Eilbeschlüssen hat das Verwaltungsgericht (VG) Köln am 23. Juli 2026 Anträge der DB InfraGO AG auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt, mit denen die Bundesnetzagentur verpflichtet werden sollte, vorläufig höhere Entgelte für die Nutzung der von diesem Unternehmen betriebenen Personenbahnhöfe ab dem 1. Januar 2025 bzw. ab dem 1. Januar 2026 zur Zahlung anzuordnen (Az. 18 L 2379/24 bzw. 18 L 437/26). Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zur Unionsrechtswidrigkeit der so genannten „Trassenpreisbremse“ bleibt somit zunächst ohne Auswirkung auf die Stationsentgelte.

I. Rechtlicher Hintergrund

Entgelte, die Betreiber von Personenbahnhöfen von Eisenbahnverkehrsunternehmen (und anderen Zugangsberechtigten) für die Nutzung der Bahnhöfe verlangen, müssen von der Bundesnetzagentur genehmigt werden (§ 33 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 des Eisenbahnregulierungsgesetzes [ERegG]).

Im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs dürfen diese Entgelte nach § 33 Abs. 1 S. 3 i. V. m. § 37 Abs. 1 und 2 ERegG dabei nur in dem Umfang steigen, in dem auch die so genannten Regionalisierungsmittel gestiegen sind. Dabei handelt es sich um finanzielle Zuschüsse, die der Bund den Ländern zur Finanzierung des typischerweise defizitären Schienenpersonennahverkehrs zur Verfügung stellt. Die Kopplung der Entgeltentwicklung für die Nutzung der Personenbahnhöfe an die Regionalisierungsmittel wird als „Stationspreisbremse“ bezeichnet. Sie soll verhindert, dass die Kostenbelastung der Aufgabenträger im Schienenpersonennahverkehr weiter steigt. Solche Kostensteigerungen würden den Schienenpersonennahverkehr unattraktiver machen und der erwünschten Nutzung des umweltfreundlichen Verkehrsträgers Schiene zuwiderlaufen.

Werden die Entgelte für die Nutzung von Personenbahnhöfen nicht in der beantragten Höhe genehmigt, kann der Betreiber Klage auf Verpflichtung der Bundesnetzagentur zur Genehmigung höherer Entgelte erheben. § 35 Abs. 6 S. 4 EReG sieht allerdings vor, dass bei einer erfolgreichen Klage die dann neu zu erteilende Entgeltgenehmigung nur dann auf den Zeitpunkt der erstmaligen Zugangsgewährung zurückwirkt, wenn das Gericht zuvor die vorläufige Zahlung eines beantragten höheren Entgelts angeordnet hat.

Mit dieser Regelung soll den Unsicherheiten entgegengewirkt werden, die sich aus unter Umständen jahrelangen gerichtlichen Auseinandersetzungen ergeben können. Grundsätzlich müssen die Zugangsberechtigten nämlich fürchten, dass es nach einem höchstrichterlichen Urteil zur Genehmigung eines höheren Entgelts für einen dann bereits lange zurückliegenden Leistungszeitraum kommt. Sie müssten also zur Absicherung dieses Risikos möglicherweise entsprechende Rückstellungen bilden. Das wiederum hätte potentiell nachteilige Auswirkungen auf die Höhe der von ihnen berechneten Entgelte für die Eisenbahnverkehrsleistungen oder auf die Solvenz der Eisenbahnverkehrsunternehmen. Deshalb soll es zu einer solchen Rückwirkung nur kommen, wenn zuvor ein Gericht im Rahmen eines Eilverfahrens bereits die vorläufige Zahlung eines höheren Entgelts angeordnet hat.

Prozessual hat das für das zugangsverpflichtete Unternehmen die Konsequenz, dass es in aller Regel nicht nur auf Genehmigung eines höheren Entgelts klagen, sondern zugleich ein solches Eilverfahren zur vorläufigen Anordnung eines höheren Entgelts anstrengen muss.

II. Sachverhalt

Die DB InfraGO AG gehört dem Konzern der Deutschen Bahn (DB) AG an und betreibt mit Abstand die meisten Personenbahnhöfe in der Bundesrepublik Deutschland. Auf ihre Anträge hin genehmigte die Bundesnetzagentur mit Beschlüssen vom 6. September 2024 und vom 2. Dezember 2025 die Entgelte, die von der DB InfraGO AG für die Nutzung ihrer Personenbahnhöfe in den Jahren 2025 bzw. 2026 verlangt werden dürfen.¹ Dabei wandte die Bundesnetzagentur die erwähnte „Stationspreisbremse“ an. Das hatte zur Folge, dass sie die Entgelte für die Bahnhofsnutzung durch Zugangsberechtigte des Schienenpersonennahverkehrs nur in deutlich geringerem Maße als beantragt genehmigte.

Mit Urteil vom 19. März 2026 hat der EuGH allerdings entschieden, dass die entsprechende Regelung für den Zugang zu den Schienenwegen, die so genannte „Trassenpreisbremse“, gegen die Vorgaben der Eisenbahnrichtlinie 2012/34/EU verstößt.² Es spricht dabei viel dafür, dass für die „Stationspreisbremse“ nichts anderes gilt. Es war daher mit Spannung erwartet worden, wie sich die Verwaltungsgerichte zu dieser Frage positionieren würden. Einen möglichen Anlass hierfür gaben gerade auch die Eilanträge der DB InfraGO AG auf vorläufige Anordnung höherer als von der Bundesnetzagentur genehmigter Entgelte für die Nutzung der Personenbahnhöfen in den Jahren 2025 und 2026.

III. Entscheidungen des VG Köln

Das VG Köln hat diese Anträge nun allerdings abgelehnt.

1. Prüfungsmaßstab

Das Gericht arbeitet dabei zunächst den rechtlichen Prüfungsmaßstab heraus. § 35 Abs. 6 S. 2 ERegG modifiziere die aus § 123 Abs. 1 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) folgenden Anforderungen: Danach könne das Gericht im Verfahren nach § 123 VwGO die vorläufige Zahlung eines beantragten höheren Entgelts anordnen, wenn überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht. Anders als im originären Anwendungsbereich von § 123 VwGO bedürfe es keiner zusätzlich Darlegung eines Anordnungsgrunds, also eines bestimmten Sachgrunds, der eine schnelle Entscheidung vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens erforderlich macht.

Das VG Köln geht dann auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zur Bestimmung in § 41 Abs. 1 S. 3 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) ein, die Regelungsvorbild für die eisenbahnrechtlichen Regelung war. Danach müsse es grundsätzlich bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung bleiben. Daran änderten auch die potentiell weitreichenden Folgen für das Hauptsacheverfahren, nämlich der drohende Verlust der Rückwirkung des Anspruchs auf Genehmigung eines höheren Entgelts, nichts. Denn anderenfalls würde das vom Gesetzgeber gerade verfolgte Ziel verfehlt, den Zugangsberechtigten so schnell wie möglich Gewissheit über die (maximal) zu entrichtenden Entgelte zu verschaffen. Dieser Prüfungsmaßstab sei auf § 35 Abs. 6 S. 2 ERegG übertragbar.

2. Kein überwiegend wahrscheinlicher Genehmigungsanpruch

Ausgehend von diesem Maßstab verneint das Gericht dann eine überwiegende Wahrscheinlichkeit für einen Anspruch auf Genehmigung eines höheren Entgelts. Für das Jahr 2025 hatte die DB InfraGO AG den Feststellungen des VG Köln zufolge im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs eine durchschnittliche Entgelterhöhung um 3,28 %, im Bereich des Schienenpersonenfernverkehrs um 1,76 % beantragt. Demgegenüber betrugen die beantragten Erhöhungen den gerichtlichen Feststellungen zufolge für das Jahr 2026 im Durchschnitt 22,29 % für den Schienenpersonennahverkehr und 11,1 % für den Schienenpersonenfernverkehr.

a) Ausführungen zur „Stationspreisbremse“

Zur „Stationspreisbremse“ äußert sich das VG Köln nur hinsichtlich des Genehmigungszeitraums 2025 näher. Ohne dass sich das aus den Entscheidungsgründen eindeutig ergibt, lässt sich vermuten, dass die DB InfraGO AG nur insoweit argumentiert hatte, die beantragten Entgelte seien auch unter Geltung der „Stationspreisbremse“ aus § 37 Abs. 2 ERegG zumindest weitgehend genehmigungsfähig. Denn die vorgesehene Erhöhung um durschnittlich 3,28 % liegt nur minimal über der maximalen Steigerungsrate von 3 %, die § 37 Abs. 2 S. 2 ERegG in Verbindung mit § 5 Abs. 3 S. 2 des Regionalisierungsgesetzes (RegG) vorsieht.

Allerdings schreibt § 5 Abs. 10 S. 2 RegG vor, dass sich die Entgelte für die Nutzung von Eisenbahnanlagen und für die Nutzung von Personenbahnhöfen abweichend von § 37 Abs. 2 ERegG in den Jahren 2023 bis 2025 um 1,8 % erhöhen. Die DB InfraGO AG machte deshalb offensichtlich die Unanwendbarkeit gerade dieser Regelung geltend.  Das VG Köln weist insoweit zu Recht darauf hin, dass nach dem Urteil des EuGH allerdings (zumindest auch) die Vorschrift in § 37 Abs. 2 ERegG unionsrechtswidrig ist und damit unangewendet bleiben muss. Gehe man von einem Unionsrechtsverstoß aus, müssten also sowohl § 5 Abs. 10 RegG als auch § 37 Abs. 2 ERegG unanwendet bleiben.

Das Gericht hat auch keinen Zweifel daran, dass § 5 Abs. 10 RegG den Anforderungen genügt, die sich aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Bestimmtheit und Normenklarheit ergibt. Die Vorschrift sei zwar „gesetzgeberisch-handwerklich wenig geglückt“, ihr Inhalt „für den eisenbahnrechtlich geprägten Normadressaten jedoch noch ausreichend und unmissverständlich ermittelbar“. Auch diese Einschätzung überzeugt.

b) Fehlende Genehmigungsfähigkeit

Selbst dieser Ausführungen zur „Stationspreisbremse“ hätte es jedoch überhaupt nicht bedurft. Denn das VG Köln legt dann seiner weiteren Prüfung hinsichtlich beider Genehmigungszeiträume zugunsten der DB InfraGO AG die Annahme zugrunde, dass die „Stationspreisbremse“ gegen Unionsrecht verstößt und deshalb unanwendbar ist. Dennoch verneint es die materiell-rechtliche Genehmigungsfähigkeit der im Hauptantrag begehrten Entgelte für den Schienenpersonennahverkehr.

Gesetzlich sei ein „Cost-Plus“-Ansatz vorgesehen, auf dessen Grundlage ein Bezug zwischen den verlangten Entgelten und den Kosten der Leistungserbringung bestehen muss. Das Eisenbahninfrastrukturunternehmen, das die Genehmigung höherer Entgelte begehrt, müsse daher ein nachvollziehbares Zahlenwerk vorlegen, das auf einer überprüfbaren und hinreichenden Tatsachengrundlage basiert. Dieser Anforderung sei die DB InfraGO AG nicht nachgekommen. Sie habe bei ihrer Entgeltberechnung nämlich nicht an tatsächliche Kosten für das Erbringen der Leistungen im maßgeblichen Genehmigungsjahr angeknüpft, sondern an die genehmigten Entgelte des Vorjahrs, die sie dann dynamisiert. Auf dieser Grundlage könne das Gericht weder prüfen, ob die Kosten bezogen auf die Einzelleistung fehlerfrei ermittelt wurden, noch klären, ob diese Kosten unangemessen überschritten werden.

Exemplarisch verweist das VG Köln darauf, dass die Berechnung der Kosten für die einzelnen Verkehrsarten ganz wesentlich etwa davon abhängt, nach welcher Methode die Gesamtkosten für Stationen, die sowohl für den Schienenpersonennahverkehr als auch für den Schienenpersonenfernverkehr genutzt werden, diesen Verkehrsarten zugeschlüsselt werden (etwa anhand der Zahl der Zughalte, anhand der Zahl der Reisenden oder anhand der Markttragfähigkeit). Dennoch enthielten die Genehmigungsanträge der DB InfraGO AG keine Überlegungen zur Wahl einer angemessenen Schlüsselungsmethode.

Die Belastbarkeit des Zahlenwerks ergebe sich auch nicht aus dem Rückgriff auf Vorjahre. Die DB InfraGO AG dynamisiere die Entgelte seit fast zehn Jahren. Selbst wenn ursprünglich noch ein hinreichender Kostenbezug bestanden haben sollte, könnten die Entgelte diesen mittlerweile verloren haben.

Die Angemessenheit aller einzelnen Leistungsentgelte folge auch nicht schon daraus, dass zwischen der Entgeltobergrenze nach § 32 Abs. 1 ERegG und der Addition der Entgeltvolumina für den Schienenpersonennahverkehr und den Schienenpersonenfernverkehr ein Gesamtdelta besteht. Denn auch wenn die Gesamtentgeltobergrenze eingehalten werden sollte, folge daraus nicht, dass das einzelne Entgelt ebenfalls angemessen ist. Selbst ein hinreichender „Entgeltpuffer“ auf der oberen Aggregationsebene lasse daher nicht zwingend den Rückschluss zu, dass kein einziges Entgelt unangemessen die Kosten der Einzelleistung übersteigt.

Nur hinsichtlich des Verfahrens um die Entgelte für das Jahr 2026 geht das Gericht schließlich auf weitere Argumente der DB InfraGO AG ein:

Die Heranziehung aller Regionalisierungsmittel sei keine belastbare Grundlage zur Ermittlung der Markttragfähigkeit. Denn der Zusammenhang zwischen der Anpassung der Regionalisierungsmittel, die regelmäßig aus übergeordneten, politischen Gründen erfolge, und der Markttragfähigkeit des Schienenpersonennahverkehrs bleibe offen.

Weiter sei die Dynamisierung der Entgelte für den Schienenpersonenfernverkehr mit der Dynamisierungsrate von 3 %  fragwürdig, da sie sich offenkundig aus dem für den Schienenpersonenfernverkehr nicht anwendbaren § 5 Abs. 3 RegG ergebe. Und der dem Schienenpersonenfernverkehr zugewiesene Aufschlag in Höhe von 10 Millionen Euro zur Schließung einer Kostendeckungslücke erfolge ohne den Nachweis einer Kostenunterdeckung.

IV. Fazit

Die nicht mit Rechtsmittel angreifbaren Entscheidungen des VG Köln sind ein Erfolg für die Bundesnetzagentur und letzten Endes auch für die Zugangsberechtigten. Diese können nun grundsätzlich darauf vertrauen, dass es selbst bei einem letztinstanzlichen Obsiegen der DB InfraGO AG im Hauptsacheverfahren nicht zu einer nachträglichen Anpassung der Entgelte für die Nutzung der Personenbahnhöhe in den Jahren 2025 und 2026 kommt.

Zwar bleibt die Frage, ob nicht nur die „Trassenpreisbremse“, sondern auch die „Stationspreisbremse“ wegen eines Verstoßes gegen die Eisenbahnrichtlinie 2012/34/EU unanwendbar ist, weiterhin gerichtlich ungeklärt. Dafür rückt das Gericht mit überzeugender Begründung die praktisch nicht minder bedeutsame Frage nach Inhalt und Tiefe der Unterlagen, die das entgeltregulierte Eisenbahninfrastrukturunternehmen im Genehmigungsverfahren vorlegen muss, in den Vordergrund. Hier wird die DB InfraGO AG auf Grundlage der gerichtlichen Feststellungen künftig deutlich nacharbeiten müssen. Auch insoweit folgt der Eisenbahnsektor in der Sache dem Telekommunikationssektor, in dem die Bundesnetzagentur lange Zeit ebenfalls zu dem Schluss kam, dass die vorgelegten Unterlagen keine tragfähige Grundlage für die Genehmigung der beantragten Entgelte waren.

1. Bundesnetzagentur, Beschl. v. 6.9.2024 – Az. BK10-24-0053_E; Beschl. v. 2.12.2025 – Az. BK10-25-0065_E.
2. EuGH, N&R 2026, 174 = ECLI:EU:C:2026:218 (Urt. v. 19.3.2026 – Rs. C-770/24) – DB InfraGO und DB RegioNetz Infrastruktur m. Anm. Staebe und Wachinger/Diekmann, N&R 2026, 178 und 181.