VG Köln: Keine zwei Verwaltungsakte im Rahmen des zweistufigen Verfahrens nach § 14 Abs. 3 EMVG erforderlich

Das VG Köln hat in seinem Urteil vom 17. Juli 2013 – Az. 21 K 2589/12 entschieden, dass im Rahmen des zweistufigen Verfahrens nach § 14 Abs. 3 EMVG auf der ersten Stufe die Anordnung, den Mangel zu heben, nicht notwendigerweise in Form eines Verwaltungsakts ergehen muss.

§ 14 Abs. 3 EMVG sieht ein zweistufiges Verfahren für Vertriebsverbote vor. Auf der ersten Stufe erlässt die Marktaufsichtsbehörde – in diesem Fall die Bundesnetzagentur – die „erforderlichen Anordnungen, um [den …] Mangel zu beheben“ (§ 14 Abs. 3 S. 1 EMVG). Wird der Mangel nicht behoben, sieht § 14 Abs. 3 S. 2 EMVG vor, dass die „Bundesnetzagentur alle erforderlichen Maßnahmen [trifft], um das Inverkehrbringen … zu unterbinden“. In der Praxis führt die Behörde im Verwaltungsverfahren eine förmliche Anhörung durch. In diesem Rahmen werden regelmäßig Vorschläge unterbreitet, wie der Mangel abgestellt werden kann, und der Betroffene wird aufgefordert, die von ihm ergriffenen Maßnahmen mitzuteilen. Kommt der Betroffene dem nicht nach, ergeht ein Vertriebsverbot. In der Vergangenheit war nun teilweise umstritten, ob die „Anordnungen“ i. S. v. § 14 Abs. 3 S. 1 EMVG als förmliche Verwaltungsakte ergehen müssen. Das VG Köln hat diese Frage nun teilweise beantwortet: Jedenfalls in Fällen, in denen dem Betroffenen deutlich gemacht wurde, welche Abhilfemaßnahmen zu ergreifen sind, und in denen aus dem Verhalten des Betroffenen deutlich wird, dass er keine Abhilfemaßnahmen ergreifen wird, bedarf es auf der ersten Stufe keiner der Bestandskraft fähigen verpflichtenden Verfügung.

Die Sicht des VG Köln dürfte zutreffend sein. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nämlich anerkannt, dass „ihres eigentlichen Sinngehaltes entleerte[…] Zwischenschritte nicht stattfinden müssen“ (BVerwG, Urt. v. 17.8.2011 – Az. 6 C 9.10, Rn. 25). Ist nach dem Anhörungsverfahren deutlich, dass der Betroffene keine eigenen Abhilfemaßnahmen einleiten wird, würde das Erfordernis eines entsprechenden verpflichtenden Verwaltungsakts nur dazu führen, dass die Wirksamkeit mit Widerspruch und Klage sowie ggf. Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes verhindert werden könnte und so der Erlass eines Vertriebsverbots auf der zweiten Stufe jedenfalls verzögert oder erschwert würde.

Im allgemeinen Produktsicherheitsrecht stellt sich diese Problematik im Übrigen nicht. Nach § 26 Abs. 2 ProdSG treffen die Marktüberwachungsbehörden „die erforderlichen Maßnahmen“. Satz 2 der Norm zählt Maßnahmen auf, zu deren Erlass die Behörden „insbesondere befugt“ sind. Hierzu zählen die Anordnung von Maßnahmen, durch welche die Konformität des Produkts gewährleistet wird (§ 26 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 ProdSG), sowie Vertriebsverbote (§ 26 Abs. 2 S. 2 Nr. 6 ProdSG). Zwischen diesen Maßnahmen sieht das ProdSG kein Stufenverhältnis vor. Allerdings dürfte regelmäßig aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgen, dass vor dem Erlass eines Vertriebsverbots dem Betroffenen Gelegenheit gegeben wird, den gerügten Mangel durch eigene Maßnahmen abzustellen.

Der Kommissionsvorschlag für eine Marktüberwachungsverordnung¹ sieht in Art. 9 Abs. 3 vor, dass die Marktüberwachungsbehörden Korrekturmaßnahmen festlegen, die der Wirtschaftsakteur „zu ergreifen hat“. Sie können außerdem Empfehlungen geben. Die Formulierung als „Korrekturmaßnahme“ darf dabei aber nicht missverstanden werden; entsprechende Maßnahmen können nämlich neben Warnhinweisen auch Rückrufe oder gar die Vernichtung von Produkten sein (Art. 9 Abs. 4 des Vorschlags). Auch nach dem Kommissionsvorschlag für eine Marktüberwachungsvorordnung sind deshalb im Falle von Vertriebsverboten keine zwei Verwaltungsakte erforderlich.

VG Köln, Urteil vom 17. Juli 2013 – Az. 21 K 2589/12