Festlegung der Bundesnetzagentur zur Minderung im Mobilfunk

Seit Inkrafttreten der Novelle des Telekommunikationsgesetzes (TKG) im Jahr 2021 haben Verbraucher unter bestimmten Voraussetzungen erstmals einen Anspruch auf Minderung des vertraglich vereinbarten Entgelts, wenn es zu gravierenden Leistungsdefiziten bei einem von ihnen genutzten Telekommunikationsdienst kommt (§ 57 Abs. 4 S. 1 TKG). Die Bundesnetzagentur kann die Anforderungen an dieses Minderungsrecht näher konkretisieren (§ 57 Abs. 5 TKG). Am 15. April 2026 hat sie nun eine entsprechende Festlegung erlassen, die ab dem 20. April 2026 gilt. Welche Regelungen wurden hier im Einzelnen getroffen?

I. Rechtlicher Hintergrund und Verfahrensgang

Das Minderungsrecht besteht bei gravierenden Abweichungen zwischen der tatsächlichen und der im Vertrag angegebenen Leistung eines Telekommunikationsdiensts.¹ Dabei unterscheidet das Gesetz zwischen Internetzugangsdiensten und sonstigen Telekommunikationsdiensten (§ 57 Abs. 4 S. 1 TKG).

Bei Internetzugangsdiensten berechtigen gemäß § 57 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 TKG „erhebliche, kontinuierliche oder regelmäßig wiederkehrende Abweichungen bei der Geschwindigkeit oder bei anderen Dienstequalitätsparametern“ zur Minderung, also zur Herabsetzung des vertraglich vereinbarten Entgelts. Dabei legt der Wortlaut der Vorschrift aufgrund des Kommas hinter „erhebliche“ zwar die Annahme nahe, dass es bei kontinuierlichen oder regelmäßig wiederkehrenden Abweichungen nicht auf deren Erheblichkeit ankommt (und erhebliche Abweichungen nicht kontinuierlich oder regelmäßig wiederkehrend sein müssen). Die Bundesnetzagentur legt den Gesetzeswortlaut jedoch mit Blick auf Erwägungsgrund 18 S. 7 der Internetzugangsverordnung (EU) 2015/2120 in überzeugender Weise korrigierend aus. Danach kommt es auf kontinuierliche oder regelmäßig wiederkehrende Abweichungen an, die jeweils auch erheblich sein müssen.²

Die nun erlassene Festlegung³ konkretisiert diese Voraussetzungen für Mobilfunkinternetzugänge. Ihr ist eine Anhörung Ende August 2022⁴ und die Konsultation eines Entscheidungsentwurfs im Juni 2024⁵ vorangegangen. Eine Festlegung für den Festnetzbereich war demgegenüber bereits unmittelbar nach Inkrafttreten des neuen TKG im Dezember 2021 ergangen.⁶

II. Inhalt der Entscheidung

Die Bundesnetzagentur konstatiert in ihrer Entscheidung, dass die Ausgangslage für den Mobilfunksektor sich deutlich von der Situation im Festnetzbereich unterscheide. Das betrifft zunächst technisch-betriebliche Unterschiede: Während es im Festnetz um den Internetzugang an einem bestimmten Ort geht, werde der Internetzugang im Mobilfunknetz im gesamten Versorgungsgebiet des Anbieters bereitgestellt. Die dort verfügbare Leistung unterscheide sich aber unter Umständen stark vom jeweiligen Nutzungsort: So hängt die Kapazität des dort verfügbaren Mobilfunkzugangs von der an dem betreffenden Ort verwendeten Mobilfunktechnologie (GSM, LTE, 5G), den genutzten Frequenzen (Frequenzbereich und -bandbreite) und den topographischen Eigenschaften der Umgebung ab. Auch die konkrete Nutzungssituation hat Auswirkungen auf die zur Verfügung stehende Kapazität. Wesentliche Parameter sind insbesondere die Zahl der Nutzer in der jeweiligen Funkzelle, die aktuellen Witterungsverhältnisse und die Fortbewegungsgeschwindigkeit des Kunden.

Anders als im Festnetzbereich fehle es im Mobilfunksektor überdies an Angaben der Anbieter zur Mindestgeschwindigkeit sowie zur normalerweise zur Verfügung stehenden Geschwindigkeit. Das entspricht auch den diesbezüglichen rechtlichen Anforderungen für die Gestaltung der Produktinformationsblättern nach § 1 Abs. 2 Nr. 5 der Verordnung zur Förderung der Transparenz auf dem Telekommunikationsmarkt (TKTransparenzV). Die Bundesnetzagentur setzt daher für die Zwecke der Feststellung eines gravierenden Leistungsdefizits die vorhandenen Angaben zur geschätzten Maximalgeschwindigkeit mit der beworbenen Geschwindigkeit gleich. Diese Angabe erfolge bundesweit und trage daher den beschriebenen Unterschieden der Versorgungsqualität an konkreten Nutzungsorten nicht Rechnung. Demzufolge unterschieden sich die tatsächlich erreichbaren Geschwindigkeiten zum Teil „sehr stark“ von den geschätzten Maximalwerten.

Das von der Bundesnetzagentur entwickelte Messkonzept orientiert sich daher im Bemühen um eine praktikable Lösung an dem bundeseinheitlichen geschätzten Maximalwert, der von den Anbietern jeweils angegeben wird. Man spricht insoweit vom „Einheitswertmodell“⁷. Ergänzt wird dieses Modell um eine Unterteilung des Bundesgebiets anhand der Haushaltsdichte in drei verschiedene Zonen („Einheitswertmodell mit regionaler Differenzierung“), für die unterschiedliche Leistungserwartungen festgelegt werden. Dabei wird das Bundesgebiet in 300-Meter-Rasterzellen unterteilt und bei der Bestimmung der jeweiligen Haushaltsdichte das örtliche Umfeld gewichtend einbezogen (sog. Konvolution). Es wird also, vereinfacht formuliert, nicht nur die Haushaltsdichte der betreffenden Zelle herangezogen, sondern diese anhand der Haushaltsdichte der benachbarten Zellen angepasst.

Auf dieser Grundlage wird eine „erhebliche“ Abweichung bei einer Reduzierung der vertraglich vereinbarten maximalen Geschwindigkeit um

• 75 % (in Gebieten mit hoher Haushaltsdichte⁸),
• 85 % (in Gebieten mit mittlerer Haushaltsdichte⁹) und
• 90 % (in Gebieten mit geringer Haushaltsdichte¹⁰)

angenommen.

Ob diese Abweichung auch kontinuierlich oder regelmäßig ist, muss sodann anhand einer Messkampagne bestimmt werden, die von dem Verbraucher mit Hilfe der App „Nachweisverfahren Mobilfunk“ durchzuführen ist. Die Anforderungen, die Verbraucher bei der Durchführung des Nachweisverfahrens berücksichtigen müssen, werden ergänzend im Rahmen einer Handreichung der Bundesnetzagentur¹¹ näher erläutert. Unter anderem müssen Messungen im Freien und ohne Handyhülle durchgeführt werden.

Zur Feststellung, ob eine minderungsrelevante Schlechtleistung vorliegt, müssen im Rahmen der Messekampagne

• 30 Messungen an fünf unterschiedlichen Kalendertagen erfolgen,
• diese Messungen verteilt auf sechs Messungen pro Kalendertag innerhalb von maximal 14 Kalendertagen vorgenommen werden und
• zwischen der dritten und vierten Messung eines Messtags ein Abstand von mindestens drei Stunden eingehalten werden sowie zwischen allen anderen Messungen eines Messtags ein Abstand von mindestens fünf Minuten liegen.

Ein gravierendes Leistungsdefizit liegt dann vor, wenn der jeweilige Schwellenwert – von 25 %, 15 % oder 10 % der angegebenen Maximalgeschwindigkeit – nicht an mindestens drei der fünf Messtage mindestens einmal erreicht wird. Mit anderen Worten: Wird in einem Gebiet mit geringer Haushaltsdichte an drei der fünf Messtage zumindest einmal ein Zehntel der vereinbarten Maximalgeschwindigkeit erreicht, liegt kein gravierendes Leistungsdefizit vor. Es besteht in diesem Fall also kein Minderungsrecht, auch wenn in den anderen 27 von 30 Messungen noch nicht einmal ein Zehntel der Maximalgeschwindigkeit erreicht wurde.

Neu im Vergleich zum Konsultationsentwurf aus dem Jahr 2024 ist schließlich die explizite Festlegung von Bedingungen, unter denen eigentlich vorgesehene Messungen unterbleiben können. So kann von der Durchführung von 30 Messungen zum einen abgesehen werden, wenn an mindestens drei Messtagen die erforderliche Mindestgeschwindigkeit erreicht wurde. Denn dann kann die für die Annahme eines gravierenden Leistungsdefizits notwendige Feststellung nicht mehr getroffen werden, dass an mindestens drei von fünf Messtagen die erforderliche Mindestgeschwindigkeit nicht erreicht wurde (vorzeitiges Erreichen einer vertragskonformen Leistung). Zum anderen kann eine Messkampagne aber auch vorzeitig abgeschlossen werden, wenn an mindestens drei Messtagen die erforderliche Mindestgeschwindigkeit nicht mindestens einmal erreicht wurde. Denn dann ist der vorzeitige Nachweis eines gravierenden Leistungsdefizits bereits gelungen. Darüber hinaus kann ein Messtag mit weniger als sechs Messungen vorzeitig beendet werden, wenn die erforderliche Mindestgeschwindigkeit an dem betreffenden Tag erreicht wurde. Dann kann nämlich die für die Annahme eines gravierenden Leistungsdefizits erforderliche Feststellung nicht mehr getroffen werden, dass diese Mindestgeschwindigkeit an dem betreffenden Tag nicht mindestens einmal erreicht wurde.

Wird durch die Messungen ein gravierendes Leistungsdefizit festgestellt, erhält der Verbraucher am Ende der Messkampagne ein entsprechendes Messprotokoll. Mit diesem kann er sich nun an seinen Mobilfunkdiensteanbieter wenden und sein Minderungsrecht geltend machen.

III. Fazit

Auch in Zukunft wird es für Verbraucher:innen schwierig bleiben, für einen mobilen Internetzugang, der nicht den eigenen Nutzungserwartungen entspricht, finanzielle Kompensation von den Anbietern zu erlangen. So ist bereits das Verfahren, mit dem ein gravierendes Leistungsdefizit festgestellt werden kann, nicht völlig unaufwendig. Vor allem aber sind die Voraussetzungen, unter denen ein gravierendes Leistungsdefizit festgestellt werden kann, überaus anspruchsvoll. Grund hierfür sind schlichtweg die tatsächlichen – technischen und marktlichen – Verhältnisse im Mobilfunksektor. Die Bundesnetzagentur hatte hier eine beinahe unmögliche Aufgabe zu bewältigen.

Aber selbst wenn es Verbraucher:innen gelingt, eine Abweichung der tatsächlichen Internetgeschwindigkeit von der vertraglich vereinbarten Maximalgeschwindigkeit festzustellen, die so massiv ist, dass sie die Anforderungen der Festlegung erfüllt, droht bereits die nächste Enttäuschung: Denn die Minderung besteht darin, „das vertraglich vereinbarte Entgelt in dem Verhältnis herabzusetzen, in welchem die tatsächliche Leistung von der vertraglich vereinbarten Leistung abweicht“. Wie das in der Praxis umzusetzen ist, wird sich noch herausstellen müssen. Die Erfahrungen aus dem Festnetzbereich lassen hier keine allzu großen Erwartungen aufkommen: Dort wird das gesamte Leistungsangebot verbreitet in seine einzelnen Komponenten aufgeteilt, also in der Regel zumindest in Sprachtelefonie und Internetzugangsdienst, wobei Letzterer wiederum in einen Sende- und einen Empfangsteil („Upload“ und „Download“) unterteilt wird. Die Minderung wird sodann nur auf den konkret betroffenen Leistungsbestandteil bezogen, für den lediglich ein entsprechender Bruchteil des Entgelts zugrunde gelegt wird.

Was bedeutet das in der Praxis? Geht man davon aus, dass etwa in dichtbevölkerten Gegenden ein Viertel (25 %) der Maximalgeschwindigkeit die Messlatte für eine vertragskonforme Leistungserbringung ist, und wird stattdessen im „Download“ nur ein Fünftel (20 %) der Geschwindigkeit erreicht, läge eine Minderleistung von (5:25 =) 20 % vor. Ein etwaiges Entgelt von 40 Euro wäre dann bei einem Mobilfunkvertrag, der Sprachtelefonie und Internetzugang umfasst, um gerade einmal (40 Euro:2:2*20 % =) 2 Euro pro Monat zu mindern. Vor diesem Hintergrund erscheint es eher zweifelhaft, dass Verbraucher:innen einen großen Anreiz haben werden, in nennenswertem Umfang von ihrem Minderungsrecht Gebrauch zu machen. Auch die von ihm auf die Anbieter ausgehende Anreizwirkung für eine vertragskonforme Leistungserbringung dürfte eher überschaubar sein. In letzter Konsequenz stellt sich damit die rechtspolitische Frage, ob – und gegebenenfalls wie – das Minderungsrecht als solches nicht weiterentwickelt werden müsste. In der jetzigen Form ist es selbst ein bestenfalls mangelhaftes Instrument.

 

 

1. Die nachfolgenden Ausführungen beruhen zum Teil auf Neumann, Telekommunikationsrecht kompakt, Bd. 2, 2023, S. 63 ff.
2. Siehe Bundesnetzagentur, Vfg. Nr. 99/2021 v. 8.12.2021 – Az. 120-3945-1/2021, S. 14.
3. Bundesnetzagentur, Vfg. Nr. 35/2026 v. 15.4.2026 – Az. 901-3945-1/2026, der Tenor der Entscheidung wurde auch im Amtsblatt der Behörde veröffentlicht: ABl. BNetzA 2026, 419.
4. Bundesnetzagentur, Eckpunkte Nachweisverfahren Mobilfunk v. 25.8.2022; ausführlich zu den Eckpunkten Gerpott, N&R 2022, 279.
5. Bundesnetzagentur, Konsultationsentwurf v. 11.6.2024 – Az. 120-3945-1/2024.
6. Bundesnetzagentur, Vfg. Nr. 99/2021 v. 8.12.2021 – Az. 120-3945-1/2021.
7. Kritisch zu dem Einheitswertmodell Gerpott, N&R 2022, 279, 282 f.
8. Gebiete mit hoher Haushaltsdichte liegen vor, wo sich in einer Rasterzelle unter Berücksichtigung der Konvolution 145 Haushalte und mehr befinden.
9. Gebiete mit mittlerer Haushaltsdichte liegen vor, wo sich in einer Rasterzelle unter Berücksichtigung der Konvolution 45 bis unter 145 Haushalte befinden.
10. Gebiete mit geringer Haushaltsdichte liegen vor, wo sich in einer Rasterzelle unter Berücksichtigung der Konvolution unter 45 Haushalte befinden.
11. Bundesnetzagentur, Handreichung bezüglich eines Überwachungsmechanismus zum Nachweis von „erheblichen, kontinuierlichen oder regelmäßig wiederkehrenden Abweichungen bei der Geschwindigkeit“ bei Mobilfunk-Internetzugängen gemäß § 57 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 TKG v. 15.4.2026.