Rechtsgrundlage der Corona-Quarantäne

19.3.2020: Es gibt ein weiteres Update zu Ausgangssperren

13.3.2020: Es gibt ein weiteres Update zu Schul- und Kita-Schließungen

11.3.2020: Unten gibt es ein Update zum Verbot von Großveranstaltungen

Es herrscht Corona-Hysterie. In Supermärkten sind die Regale mit (Billig-) Nudeln und Toilettenpapier leergekauft – schließlich droht Corona-Quarantäne. Was bei all der Panik und Hysterie konsequent zu kurz kommt, sind Fakten. Als Rechtswissenschaftler und Anwalt will ich mich weiterer Kommentare zu Sinn und Unsinn der derzeit ergriffenen Maßnahmen – auch im Verhältnis zur jährlichen Grippewelle – enthalten. Hier sind Gesundheitsexperten gefragt. Dafür werde ich im Folgenden die rechtlichen Grundlagen einer Quarantäne näher beleuchten und dabei insbesondere den derzeit immer wieder geäußerten Fragen nachgehen: „Dürfen die das denn so einfach?“, „Reicht dazu ein Anruf?“, „Darf ich dann nicht einmal mehr mit dem Hund vor die Tür?“ und „Wie kann ich mich dagegen wehren?“ Um es gleich vorwegzunehmen: Ja, ja, ja und einstweiliger Rechtsschutz beim zuständigen Verwaltungsgericht (bis zu einer Entscheidung dürfte sich allerdings die Quarantäne durch Zeitablauf erledigt haben …).

Disclaimer

Vorab noch ein persönlicher Disclaimer: Unsere Kanzlei ist auf Regulierungs- und Technikrecht spezialisiert. Wir gedenken auch nicht, im Zuge der „Corona-Krise“ neue Tätigkeitsfelder zu erschließen. Im Rahmen meiner rechtswissenschaftlichen Tätigkeit habe ich mich allerdings ausführlich mit dem Schutz kritischer Infrastrukturen beschäftigt – das bedingt einen gewissen Hang zu Krisenszenarien. Außerdem bin ich leidenschaftlicher (wenn auch vorrangig wissenschaftlicher) Strafrechtler und habe mich gefragt, wie die mit einer Quarantäne verbundene Freiheitsentziehung „technisch“ funktioniert.

Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage für die Anordnung einer Quarantäne ist § 28 Abs. 1 i.V.m . § 30 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen – kurz Infektionsschutzgesetz (IfSG). Hiernach triff die zuständige Behörde (dazu gleich noch mehr) „die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere … [eine Quarantäne] .. soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.“

Betroffene

Angeordnet werden kann eine solche Quarantäne gegenüber „Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern“. All diese Begriffe sind im IfSG legaldefiniert – in § 2 IfSG wird also beschrieben, was hierunter genau zu verstehen ist.

Hiernach ist „Kranker eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist“, „Krankheitsverdächtiger eine Person, bei der Symptome bestehen, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen“, „Ausscheider eine Person, die Krankheitserreger ausscheidet und dadurch eine Ansteckungsquelle für die Allgemeinheit sein kann, ohne krank oder krankheitsverdächtig zu sein“ und „Ansteckungsverdächtiger eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein“.

Quarantäne kann also nicht nur gegenüber Personen angeordnet werden, die nachweislich mit dem Corona-Virus infiziert sind, sondern auch gegenüber solchen Menschen, bei denen lediglich anzunehmen ist, dass sie infiziert sein könnten. Das dürfte etwa der Fall sein, wenn man über einen längeren Zeitraum (ungeschützten) Kontakt mit einer erkrankten Person gehabt hat. Ob es hingegen ausreichend ist, Urlaub in einem Land gemacht zu haben, in welchem vermehrt Corona-Fälle aufgetreten sind, dürfte fraglich sein. Hierauf werde ich später noch einmal zurückkommen.

Folgen einer Quarantäne

§ 28 Abs. 1 IfSG verweist unter anderem auf § 30 IfSG. Dort ist die Quarantäne näher geregelt.

Allerdings gilt § 30 Abs. 1 S. 1 IfSG nur für „Lungenpest“ und „hämorrhagischem Fieber“. § 30 Abs. 1 S. 2 IfSG erfasst aber auch sonstige Kranke. Im Übrigen verweist § 28 Abs. 1 IfSG für alle übertragbaren Krankheiten auf diese Vorschrift.

§ 30 Abs. 1 IfSG regelt zunächst die Absonderung in einem Krankenhaus – nämlich für erkrankte und krankheitsverdächtige Personen. Als weitere Möglichkeit ist außerdem eine Absonderung auf „sonst geeigneter Weise“ vorgesehen. Die Ordnungsbehörde kann im Falle einer Corona-Erkrankung oder eines Ansteckungsverdachts sowohl eine Quarantäne in einem Krankenhaus als auch eine häusliche Quarantäne anordnen. Anders als im Fall von Lungenpest oder hämorrhagischem Fieber hat die Ordnungsbehörde beim Corona-Virus aber grundsätzlich die Möglichkeit die im Einzelfall geeignete Maßnahme zu bestimmen – sowohl § 28 Abs. 1 IfSG als auch § 30 Abs. 1 S. 2 IfSG räumen der Behörde insoweit einen Entscheidungsspielraum ein. Anders als bei der Lungenpest kann die Ordnungsbehörde also auch vollständig von einer Quarantäne absehen. Die Behörde muss aber grundsätzlich eine Abwägung treffen und entscheiden, was für und was gegen eine Quarantäne spricht – auch hierzu später noch mehr.

Zuständigkeit

Maßnahmen nach § 28 ff. IfSG werden von der „zuständigen Behörde“ getroffen. Welche Behörde das ist, richtet sich nach dem Landesrecht (§ 54 S. 1 IfSG). Ein schneller Weg, die landesrechtlichen Regelungen zu finden, führt über die Rechtsportale der jeweiligen Bundesländer – am einfachsten zu finden über die Suche nach „Landesrecht BUNDESLAND“ bei einer Suchmaschine. Im Falle von NRW findet man die Gesetzessammlung unter https://recht.nrw.de/. Dort sucht man dann über die Volltextsuche nach „Infektionsschutzgesetz“. Im Falle von NRW liefert diese Suche – als einzigen sinnvollen Treffer – die Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz – ZVO-IfSG. Nach § 3 ZVO-IfSG sind die „Städte und Gemeinden (örtliche Ordnungsbehörden)“ die zuständige Behörde für Quarantänemaßnahmen.

Verantwortlich sind also weder der Bund noch das Land, sondern vielmehr die jeweiligen Kommunen. Landes- oder gar bundesweite zentrale Maßnahmen sind derzeit also nicht zu erwarten.

Allerdings können die zuständigen Ministerien im Wege der Dienstaufsicht den nachgeordneten Behörden Weisungen erteilen. § 32 IfSG eröffnet den Landesregierungen außerdem die Möglichkeit, Rechtsverordnungen zu erlassen – die entsprechenden Rechtsgrundlagen beleuchte ich unten ausführlich.

Anforderungen an eine Quarantäne-Anordnung

Form der Anordnung

Bei der Anordnung einer Quarantäne handelt es sich um einen Verwaltungsakt. Nähere Bestimmungen hierfür finden sich in den Verwaltungsverfahrensgesetzen (VwVfG) der einzelnen Bundesländer. Diese entsprechen – mehr oder minder – dem VwVfG des Bundes. Ich werde mich deshalb im Folgenden am entsprechenden Bundesgesetz orientieren.

Nach § 37 Abs. 2 S. 1 VwVfG kann ein Verwaltungsakt „schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden“. Insofern ist es ausreichend, wenn die kommunale Behörde etwa telefonisch mitteilt, dass man als Kontaktperson mit einem Corona-Infizierten vorläufig die eigene Wohnung nicht verlassen darf. Eine solche mündliche Anordnung per Telefon scheint derzeit die häufigste Vorgehensweise zu sein. Allerdings wird eine Quarantäne regelmäßig weitreichende Folgen haben – insbesondere für Arbeitnehmer. Es besteht deshalb nach § 37 Abs. 2 S. 2 VwVfG die Möglichkeit, eine schriftliche oder elektronische Bestätigung zu verlangen. Allerdings muss dies unverzüglich geschehen. Außerdem muss ein „berechtigtes Interesse“ bestehen. Ein solches dürfte bei einer Nachweispflicht gegenüber dem Arbeitgeber aber grundsätzlich zu bejahen sein.

Darüber hinaus muss die Quarantäne-Anordnung hinreichend bestimmt sein. Die betroffene Person muss also sicher erkennen können, welches Verhalten von ihr verlangt wird. Hier sollten sich zunächst keine allzu großen Probleme ergeben: Wird angeordnet, dass die Bewohner einer Wohnung diese für 14 Tage nicht verlassen dürfen, so dürfen sie diese nicht verlassen – und auch nicht mit dem Hund Gassi gehen!

Inhaltliche Anforderungen

Grundsätzlich muss die Behörde im Rahmen einer Abwägung entscheiden, was die „notwendigen Schutzmaßnahmen“ bei der Bekämpfung des Corona-Virus sind bzw. wie Betroffene „in … geeigneter Weise abgesondert werden“. Insoweit muss die Behörde zunächst erkennen, dass ihr überhaupt ein Entscheidungsspielraum zukommt. Falsch wäre es etwa, wenn die Behörde allein unter Verweis auf § 30 Abs. 1 IfSG eine Quarantäne anordnet, weil sie fälschlich davon ausgeht, hierzu zwingend verpflichtet zu sein.

Eine Quarantäne-Anordnung darf außerdem nicht willkürlich erfolgen und muss immer verhältnismäßig sein.Als grober Orientierungsmaßstab wird insoweit gelten können, dass je sichere eine Person tatsächlich am Corona-Virus erkrankt ist, desto eher freiheitsbeschneidende Maßnahmen möglich sind. Das bedeutet aber auch, dass in Fällen in denen eine Infizierung höchst unwahrscheinlich ist, eine Quarantäne regelmäßig unverhältnismäßig und damit rechtswidrig sein wird. Ist etwa ein erkrankter Erzieher an einer Schule lediglich an einem einzigen Nachmittag dort tätig gewesen, dürfte es unverhältnismäßig sein, auch solche Kinder unter Quarantäne zu stellen, die überhaupt nicht nachmittags dort betreut wurden und deshalb nicht mit der erkrankten Person in Kontakt gekommen sein können. Das gleiche dürfte für Quarantänen gegenüber heimkehrenden Urlaubern aus bestimmten Ländern gelten, wenn nicht danach differenziert wird, ob in der Region, die sie besucht haben, überhaupt Corona-Fälle aufgetreten sind.

Ein weiteres Problem ist die Feststellung, ob Symptome wie Husten und Fieber überhaupt auf eine Corona-Infektion hindeuten. Schließlich kann es sich bei solchen Erscheinungen auch um eine harmlose Erkältung handeln. Jedenfalls derzeit dürfte es deshalb nicht zulässig sein, jemanden allein aufgrund eines Hustenanfalls abzusondern. Etwas anderes kann freilich gelten, wenn die Person sich zuvor mehrere Wochen in einem Corona-Krisengebiet aufgehalten hat. (Diese Fragen dürften bereits die Tatbestandsebene betreffen, nämlich die Frage, ob Symptome „das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen“, so dass der Betroffene als „Krankheitsverdächtiger“ einzustufen ist, bzw. ob jemand als „Ansteckungsverdächtiger“ gelten kann.)

Schließlich können im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsbetrachtung auch Lösungen für die zahlreichen Probleme des Alltags gefunden werden. Je weniger wahrscheinlich eine Infektion ist, desto eher können nämlich Lockerungen für eine Quarantäne vorgesehen werden. Hatte eine ansteckungsverdächtige Person etwa nur kurzen Kontakt mit einer krankheitsverdächtigen Person, so wäre es etwa denkbar, ihr ein Gassigehen mit dem Hund nach 22:00 Uhr und mit Mundschutz (für Herrchen oder Frauchen!) zu erlauben.

Allerdings muss eine Quarantäneanordnung auch dann befolgt werden, wenn sie unverhältnismäßig erscheint. Nach § 43 Abs. 2 VwVfG ist nämlich auch ein rechtswidriger Verwaltungsakt zunächst wirksam. Eine Ausnahme bildet nur ein nichtiger Verwaltungsakt. Was hierunter zu verstehen ist, wird in § 44 VwVfG näher ausgeführt. Erforderlich ist insoweit ein besonders schwerwiegender und offensichtlicher Fehler. Das könnte etwa der Fall sein, wenn ein Finanzbeamter (der schon sachlich nicht zuständig ist) einen Asiaten unter Quarantäne stellen würde, weil „die alle ansteckend“ sind.

Zwangsvollstreckung

Hält sich die betroffene Person nicht an die Quarantäneanordnung, sieht § 30 Abs. 2 IfSG eine zwangsweise Unterbringung in einem abgeschlossenen Krankenhaus vor. Dazu ist es ausreichend, wenn die betroffene Person durch ihr bisheriges Verhalten Anlass geben hat, ihr insoweit nicht zu vertrauen.

Allerdings ist auch hier der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu berücksichtigen. Dabei dürfte zunächst zu beachten sein, wie hoch die Wahrscheinlichkeit ist, dass von der unter Quarantäne gestellten Person tatsächlich eine Gefahr für andere Menschen ausgeht, und wie schwer der Verstoß gegen die Quarantäneanordnung wiegt. Geht eine lediglich ansteckungsverdächtige Person einmalig nachts mit dem Hund Gassi, weil der Hundesitter abgesagt hat, dürfte eine zwangsweise Unterbringung unverhältnismäßig sein. Etwas anderes kann aber gelten, wenn eine Person, die nachweislich infiziert ist, sich mehrfach aus der Quarantäne schleicht, um mit anderen Menschen zu feiern.

Anders als die Anordnung einer Quarantäne kann eine zwangsweise Unterbringung aber nicht von der Ordnungsbehörde allein angeordnet werden. Hierbei handelt es sich nämlich um eine Freiheitsentziehung i.S.v. Art. 104 Abs. 2 GG. Deshalb muss hierüber ein Richter entscheiden. § 30 Abs. 2 IfSG verweist hierfür auf das Buch 7 des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit.

Ist man erst einmal zwangsweise untergebracht, unterscheidet man sich kaum noch von einem Strafgefangenen. § 30 Abs. 2 und Abs. 3 IfSG sehen weitgehende Grundrechtseinschränkungen – bis zu einer Postkontrolle – vor.

Ob neben der Vorschrift des § 30 Abs. 2 IfSG noch Raum für die Maßnahmen nach dem Verwaltungsvollstreckungsrecht bleibt, ist durchaus fraglich. Immerhin könnte man in § 30 Abs. 2 IfSG eine abschließende Regelung für Fälle der Durchsetzung einer Quarantäne sehen. Hält man das allgemeine Verwaltungsvollstreckungsrecht dennoch für anwendbar, so ist dieses in den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen – VwVG – der Länder geregelt. Diese entsprechen – jedenfalls im Grundsatz – dem VwVG des Bundes. An Letzterem werde ich mich im Folgenden orientieren.

Die Zwangsmittel des Verwaltungsvollstreckungsrechts sind in § 9 Abs. 1 VwVG geregelt. Möglich sind Ersatzvornahme, Zwangsgeld und unmittelbarer Zwang.

Ein Zwangsgeld dient dazu, den Pflichtigen anzuhalten, einer bestimmten Verpflichtung nachzukommen (§ 11 Abs. 1 VwVG). Ein Zwangsgeld kann aber auch festgesetzt werden, wenn der Pflichtige einer Verpflichtung zuwiderhandelt (§ 11 Abs. 2 VwVG). Im hiesigen Kontext kommt ein Zwangsgeld also insbesondere in Betracht, wenn sich eine Person nicht in Quarantäne begeben will oder eine Quarantäne pflichtwidrig verlässt.

Die Höhe der möglichen Zwangsgelder variiert in den verschiedenen Verwaltungsvollstreckungsgesetzen. Das VwVG NRW sieht etwa Zwangsgelder bis 100 000 Euro vor (60 Abs. 1 VwVG NRW), das hessische VwVG nur 50 000 Euro (§ 76 Abs. 2 HessVwVG). Allerdings muss das Zwangsmittel immer verhältnismäßig sein (§ 9 Abs. 2 VwVG). Ein fünf- oder sechsstelliges Zwangsgeld dürfte also eine eher theoretische Summe sein.

Reicht die Androhung eines Zwangsgeldes nicht aus, kommt auch unmittelbarer Zwang im Sinne von § 12 VwVG in Betracht. Die Ordnungsbehörde könnte also etwa jemanden mit Gewalt (ggf. durch Polizeikräfte) in Quarantäne verbringen lassen oder mit Gewalt daran hindern, seine Wohnung zu verlassen. Hier dürften sich dann aber spannende Folgeprobleme ergeben. Eine mit Gewalt durchgesetzte häusliche Quarantäne dürfte nämlich eine Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 104 Abs. 2 GG sein, über die ein Richter entscheiden muss.

Das Zwangsmittel ist – grundsätzlich – vorher (schriftlich) anzudrohen (§ 13 Abs. 1 VwVG). Die Androhung kann mit dem Grundverwaltungsakt verbunden werden (§ 13 Abs. 2 VwVG). Denkbar ist also, dass die Ordnungsbehörde anordnet, die eigene Wohnung für die nächsten 14 Tage nicht zu verlassen, und im Falle einer Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld von 1 000 € angedroht wird (§ 13 Abs. 2 VwVG).

Ein Zwangsgeld kann auch mehrfach festgesetzt werden und stufenweise erhöht werden (§ 13 Abs. 6 VwVG).

Rechtsschutz

Hat die Ordnungsbehörde eine Quarantäne angeordnet, stellt sich die Frage, was man hiergegen unternehmen kann. Grundsätzlich können Verwaltungsakte mit Widerspruch bzw. Anfechtungsklage angegriffen werden. Es tritt dann eine aufschiebende Wirkung ein. Das gilt allerdings nicht bei Quarantäneanordnungen. Nach § 28 Abs. 3 i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG haben Widerspruch und Anfechtungsklage nämlich keine aufschiebende Wirkung.

Die einzige schnelle Rechtsschutzmöglichkeit bestünde also in einem Eilrechtsantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO. Hiernach kann das zuständige Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung anordnen. Hier dürften sich allerdings praktische Probleme stellen. Auch wenn die Verwaltungsgerichte grundsätzlich in der Lage sind, in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes äußerst zügig zu verfahren, so dürfte doch fraglich sein, ob einstweiliger Rechtsschutz rein praktisch während der Dauer einer Quarantäne (also etwa innerhalb von zwei Wochen) zu erlangen sein wird.

Unter rein pragmatischen Gesichtspunkten dürfte es zielführender sein, den Dialog mit der Ordnungsbehörde zu suchen und darzulegen, warum deren Gefahreinschätzung falsch ist bzw. Lockerungen (zum Gassigehen bei Nacht) zu erwirken.

Im Anschluss an eine Quarantäne mögen sich dann aber weitere Fragen – insbesondere in Bezug auf eine Staatshaftung (vgl. auch §§ 56 ff. IfSG) – stellen. Wurde eine Quarantäne willkürlich angeordnet – etwa weil eine Ansteckung tatsächlich ausgeschlossen war – kann dies einen Schadenersatzanspruch begründen. Ein solcher Schaden kann gerade bei Selbstständigen immens hoch sein. Auch das mag im Dialog mit der Behörde – rein praktisch gesehen – ein gewichtiges Argument sein.

Bußgelder und Strafrecht

Schließlich ist noch zu klären, ob der Verstoß gegen Quarantäneauflagen bußgeld- oder strafbewehrt ist.

Wie für die ganz überwiegende Zahl von Gesetzen typisch finden sich auch im IfSG in den letzten Paragraphen Bußgeld- und Strafvorschriften. § 73 IfSG enthält eine Aufzählung von Vorschriften des IfSG deren Erfüllung oder Zuwiderhandlung bußgeldbewehrt sind. Nach § 73 Nr. 6 IfSG verhält sich ordnungswidrig, wer einer vollziehbaren Anordnung nach § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG zuwiderhandelt. Erfasst werden hiervon auch Verstöße gegen eine Quarantäneanordnung. Nach § 73 Abs. 2 IfSG sind Geldbußen bis zu 25 000 Euro möglich.

In den §§ 74 und 75 IfSG finden sich außerdem Strafvorschriften. Nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG macht sich strafbar, wer einer vollziehbaren Anordnung nach § 30 Abs. 1 IfSG – also einer Quarantäneanordnung – zuwiderhandelt. Möglich sind Freiheitsstrafen bis zwei Jahre und Geldstrafe. Bei fahrlässiger Begehung droht nach § 75 Abs. 4 IfSG eine Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe.

§ 75 IfSG verdrängt die Bußgeldvorschrift nach § 73 Nr. 6 IfSG weil die Vorschrift 1. spezieller ist (weil sie auf Quarantänemaßnahmen zugeschnitten ist und nicht auf die allgemeinere Norm des § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG Bezug nimmt) und 2. Ordnungswidrigkeitentatbestände ohnehin nach § 21 Abs. 1 OWiG grundsätzlich von Strafvorschriften verdrängt werden.

Möglich ist außerdem eine Strafbarkeit wegen Körperverletzung. Hier kommt sowohl ein Fahrlässigkeitsdelikt (§ 229 StGB) als auch ein Vorsatzdelikt (§ 223 StGB) in Betracht.

Eine fahrlässige Körperverletzung ist etwa denkbar, wenn sich jemand über eine Quarantäneanordnung hinwegsetzt und dann versehentlich jemanden anhustet, der sich dann wiederum mit dem Corona-Virus infiziert.

Weiß die betreffende Person, dass sie selbst Träger des Corona-Virus ist, und begibt sie sich dennoch unter andere Menschen, weil es ihr egal ist, ob sie jemanden ansteckt, dann kommt sogar eine Strafbarkeit wegen vorsätzlicher Körperverletzung in Betracht.

Schließlich wird über Fälle berichtet, in denen Personen absichtlich andere Menschen angehustet haben, um sie anzustecken. Hier käme sogar dann eine Strafbarkeit in Betracht, wenn die hustende Person sich selbst fälschlich für infiziert gehalten haben sollte. Es läge dann ein gleichwohl strafbarer untauglicher Körperverletzungsversuch (§ 223 Abs. 2 StGB) vor.

Update 1: Absage von Großveranstaltungen durch die Landesregierung NRW

In NRW hat die Landesregierung Großveranstaltungen wegen der Corona-Krise verboten – so haben es jedenfalls diverse Medien gemeldet. Den entsprechenden Erlass findet man hier.

Rechtlich ist die Sache etwas komplizierter.

Grundsätzlich kann die „zuständige Behörde“ nach § 16 Abs. 1 IfSG „die notwendigen Maßnahmen zur Abwendung der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit [durch übertragbare Krankheiten] drohenden Gefahren“ treffen. § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG sieht insoweit ausdrücklich eine Beschränkung von „Veranstaltungen oder sonstige[n] Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen“ vor. Hierdurch wird unter anderem die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG eingeschränkt.

Zuständig hierfür sind aber eben die „zuständige[n] Behörde [n]“ und das sind – ich habe das oben ausführlich thematisiert – die kommunalen Ordnungsbehörden.

Aber – und das ist ein großes ABER – die kommunalen Ordnungsbehörden unterliegen nach § 7 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden – Ordnungsbehördengesetz (OBG ) einer Aufsicht durch die Landräte und Bezirksregierungen und diese wiederum einer Aufsicht durch die „oberste Aufsichtsbehörde“, welche das „jeweils zuständige Ministerium“ ist. In den anderen Bundesländern wird es entsprechende Regelungen geben.

Nach § 9 Abs. 1 OBG NRW können die Aufsichtsbehörden „Weisungen erteilen, um die gesetzmäßige Erfüllung der ordnungsbehördlichen Aufgaben zu sichern.“

Genau das hat das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales auch getan. Das Ministerium hat also nicht etwa unmittelbar Großveranstaltungen verboten. Vielmehr hat es die kommunalen „zuständigen Behörden“ – also die Ordnungsbehörden – angewiesen, Großveranstaltungen mit mehr als 1.000 erwarteten Besuchern/Teilnehmern abzusagen. Bei sonstigen Veranstaltungen ist eine individuelle Abwägung erforderlich.

Die Weisung erzeugt zunächst also keine Außenwirkung. Es müssen nun die einzelnen kommunalen Ordnungsbehörden tätig werden und entsprechende Verbote – ggf. im Wege einer Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG – aussprechen.

Eine solche Maßnahme ist dann grundsätzlich – unter den gleichen Voraussetzungen wie eine Quarantäneanordnung – zu befolgen. Ein Verstoß hiergegen stellt eine Straftat nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG dar und kann mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder Geldstrafe geahndet werden. Bei Fahrlässigkeit drohen nach § 75 Abs. 4 IfSG zwei Jahre Freiheitsstrafe oder Geldstrafe.

Das Landesministerium in NRW hat den Weg über eine Weisung an die Ordnungsbehörden gewählt. § 32 IfSG eröffnet als weitere Handlungsoption den Landesregierungen die Möglichkeit, Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG auch durch Rechtsverordnung zu erlassen. Die Landesregierung hätte also auch die Möglichkeit gehabt, durch eine entsprechende Rechtsverordnung unmittelbar Großveranstaltungen zu verbieten. Diesen Weg ist jedenfalls NRW aber nicht gegangen.

Update 2: Schulschließungen

Immer mehr Bundesländer schließen aktuell ihre Schulen und Kindergärten.

Auch hierfür bildet § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG die Rechtsgrundlage. Hiernach können die zuständigen Behörden – also die kommunalen Ordnungsbehörden – die „in § 33 genannte[n] Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen“. § 33 IfSG nennt u. a. „Kindertageseinrichtungen und Kinderhorte“ sowie „Schulen und sonstige Ausbildungseinrichtungen“.

Sollen entsprechende Maßnahmen landesweit erlassen werden, kann das zuständige Ministerium entweder eine aufsichtsrechtliche Weisung an die kommunalen Behörden erteilen oder nach § 32 IfSG eine Rechtsverordnung erlassen. Die entsprechenden rechtlichen Mechanismen habe ich bei der „Absage von Großveranstaltungen“ beschrieben.

Keine Rolle spielt es im Übrigen, ob es sich um staatliche Einrichtungen oder um solche in freier Trägerschaft handelt. Der Wortlaut von § 33 IfSG enthält keine diesbezügliche Einschränkung. Vielmehr erfasst die Vorschrift allgemein „Einrichtungen, in denen überwiegend minderjährige Personen betreut werden“. Das können auch Privatschulen oder von Elterninitiativen betriebene Kitas sein. Für ein solches Verständnis spricht schließlich vor allem auch der Normzweck, nämlich der Schutz vor den besonderen Infektionsgefahren, die mit Gemeinschaftseinrichtungen zusammenhängen. Diese Gefahren sind unabhängig davon, wer die betreffende Schule oder Kita betreibt.

Update 3: Ausgangssperren

Heute, am 19. März 2020, ist in Deutschland im Rahmen der Corona-Pandemie die erste Ausgangssperre im bayrischen Mitterteich verhängt worden – die entsprechende Allgemeinverfügung gibt es hier. Es steht zu befürchten, dass weitere Ausgangssperren – möglicherweise auch (bundes-) landesweite – folgen werden.

In Mitterteich ist die Ausgangssperre auf § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG gestützt worden. Hiernach können die kommunalen Ordnungsbehörden „Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht zu verlassen oder … bestimmte Orte nicht zu betreten“. Die Vorschrift nimmt Bezug auf die „Voraussetzungen von Satz 1“. Dort ist zunächst davon die Rede, dass „Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt“ werden. Man könnte deshalb überlegen, ob die Vorschrift auch auf diesen Personenkreis beschränkt ist. Dann kämen Ausgangssperren für ganze Gemeinden nicht in Betracht. Allerdings spricht bereits der Wortlaut gegen ein solch enges Verständnis. Schließlich stellt § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG auf eine Situation ab, in der „Kranke … festgestellt“ werden. Das spricht dafür, dass Maßnahmen nach S. 2 auch gegenüber weiteren Personen erlassen werden können. Eine Einschränkung könnte sich aber aus § 28 Abs. 1 S. 2 a.E. IfSG ergeben. Dort ist nämlich davon die Rede, dass die Maßnahmen nur solange aufrecht erhalten werden dürfen, „bis die notwendigen Schutzmaßnahmen durchgeführt worden sind“. Das deutet darauf hin, dass hier in erster Linie kurzfristige Maßnahmen gemeint sind, die weitere Schritte ermöglichen sollen. In der jetzigen Situation würde eine Ausgangssperre aber nicht in erster Linie dazu dienen, „die notwendigen Schutzmaßnahmen durchzuführen“ – vielmehr wäre die Ausgangssperre die „notwendige Schutzmaßnahme“. Insofern verbleibt für die zuständigen Behörden eine gewisse Rechtsunsicherheit, ob § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG tatsächlich die geeignete Ermächtigungsgrundlage für Ausgangssperren ist.

[Ergänzung vom 20. März 2020:] Auf verfassungsblog.de gibt es einen sehr lesenswerten und kritischen Beitrag, der zu dem Ergebnis kommt, dass es derzeit an einer Rechtsgrundlage für coronabedingter Ausgangssperren fehlt, und vor einer zu starken Einschränkung der Freiheitsrechte warnt.

Da es sich bei Ausgangssperren um tief in die Grundrechte eingreifende Maßnahmen handelt, die in einem demokratischen Rechtsstaat einen absoluten Außnahmecharakter haben, ist hierbei in ganz besonderem Maße der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu berücksichtigen.

Das betrifft zum einen die Frage, wann Ausgangssperren auferlegt werden können. Solange in erster Linie verhindert werden soll, dass sich mehrere Menschen treffen, die nicht ohnehin zusammenleben, werden Schließungen von Cafés und Spielplätzen, aber auch z. B. das Verbot von Ansammlungen unter freiem Himmel als mildere Mittel zu wählen sein. § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG als Rechtsgrundlage eines solchen Verbots spricht zwar von „Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen“. Damit sollten aber „alle Zusammenkünfte von Menschen, die eine Verbreitung von Krankheitserregern begünstigen“, erfasst werden (BT-Drs. 14/2530, 75). Das spricht – gerade mit Blick auf die Alternative einer Ausgangssperre – für ein weites Verständnis und die Möglichkeit, alle Ansammlungen von etwa fünf Personen oder mehr zu untersagen.

Zum anderen ist dem Ausnahmecharakter einer Ausgangssperre auch bei ihrer Ausgestaltung Rechnung zu tragen, wenn sie sich letzten Endes dann doch nicht vermeiden lassen sollte. Insbesondere ist darauf Rücksicht zu nehmen, dass eine Versorgung mit Lebensmitteln und Medikamenten sichergestellt ist. Es sind deshalb entsprechende Ausnahmen vorzusehen. Auch wird – jedenfalls in der aktuellen Lage – Rücksicht auf das Tierwohl zu nehmen sein. Ein kurzes (!) Gassigehen mit dem Hund wird deshalb zu erlauben sein – längere Spaziergänge werden aber auch Vierbeinern verwehrt werden dürfen.

Verstöße gegen eine Ausgangssperre stellen eine Straftat nach § 75 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG dar und können mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder Geldstrafe bestraft werden.

Entgegen meinem Plan, mich persönlicher Kommentare zu enthalten, möchte ich an dieser Stelle dennoch an alle appellieren: Bleiben Sie zu Hause! Seien Sie vernünftig! Dann kommen wir eventuell ohne große Ausgangssperren durch die Krise und können wenigstens noch einzeln im Wald spazieren gehen oder joggen!