Corona-bedingte Kita-Schließungen und die Pflicht zur Zahlung von Elternbeiträgen

Als Reaktion auf die Corona-Krise ordnen die Landesregierungen vermehrt die Schließung von Schulen und Kindertageseinrichtungen an. Das gilt seit Freitag, dem 13. März 2020, nun auch für das bevölkerungsreichste deutsche Bundesland Nordrhein-Westfalen. Im Rahmen eines Maßnahmenpakets zur Eindämmung des Corona-Virus hat die Landesregierung die Schließung der Schulen beschlossen. Weiter hat sie angeordnet, dass Kinder im Alter bis zur Einschulung keine Kindertageseinrichtung mehr betreten dürfen. Lapidar heißt es in dem Maßnahmenpaket: „Die Eltern sind verpflichtet, ihre Aufgabe zur Erziehung der Kinder wahrzunehmen.“ Das stellt gerade berufstätige Eltern ganz unmittelbar vor nicht unerhebliche Herausforderungen. Dessen ungeachtet sind die Eltern aber auch oftmals verpflichtet, für die Inanspruchnahme eines Platzes in Kindertageseinrichtungen an die Kommunen Teilnahme- oder Kostenbeiträge, die sog. „Elternbeiträge“, zu entrichten. Dies gilt in aller Regel unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme der Betreuungsleistung. Haben die Corona-bedingten Kitaschließungen also zur Folge, dass die betroffenen Eltern nun die Betreuungsleistung selbst erbringen, aber trotzdem für die Bereithaltung des Kindergartenplatzes zahlen müssen? Die Antwort lautet: ja, aber.

Erfahrungen aus der Diskussion um die „Kita-Streiks“

Die Frage, wie es sich auf die Pflicht zur Zahlung von Elternbeiträgen auswirkt, dass Kinder einen bestehenden Betreuungsplatz nicht in Anspruch nehmen, wurde zuletzt im Zusammenhang mit den sog. großen „Kita-Streiks“ im Jahr 2015 diskutiert,^[1]Vgl. hierzu ausführlicher den entsprechenden Beitrag auf dem Portal zum „Rheinischen Ortsrecht“, auf dem die hiesigen Überlegungen zum Teil beruhen. hat sich aber auch schon vorher bisweilen gestellt. Dabei lässt das juristische Schrifttum betroffene Eltern zunächst hoffen: Die Verpflichtung zur Zahlung eines Kostenbeitrags entfalle bei Schließung der Einrichtung, heißt es beispielsweise, da Voraussetzung der Kostenbeteiligung in der Regel sei, dass eine Leistung erbracht wird.^[2]Stähr, in: Hauck/Noftz, SGB VIII, Loseblattsammlung, Stand: 11/2011, § 90 SGB VIII Rn. 11c. Und an anderer Stelle wird erwogen, den zivilrechtlichen Grundsatz, dass der Anspruch auf die Gegenleistung (Entgelt) nicht völlig unabhängig von der Leistungserbringung (Betreuung) sein könne, auf das Verhältnis zwischen den Kommunen und den beitragspflichtigen Eltern zu übertragen.^[3]Mohamed, NZFam 2017, 438; im Ergebnis wohl eher offenlassend Kolbe, BB 2009, 1414, 1414 f. Maßgeblich ist jedoch letzten Endes, wie die Rechtsprechung die Sache sieht. Und das ist für die betroffenen Eltern weit weniger erfreulich.

Insbesondere sind Elternbeiträge unter anderem nach Auffassung des obersten Verwaltungsgerichts im Land Nordrhein-Westfalen, des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Münster, keine Gebühren im abgabenrechtlichen Sinne, sondern sozialrechtliche Abgaben eigener Art.^[4]OVG Münster, Beschl. v. 5.9.2012 – Az. 12 A 1426/12, Rn. 9 (NRWE); Beschl. v. 18.2.2011 – Az. 12 A 266/10, Rn. 30 (NRWE); VG Köln, Urt. v. 8.12.2016 – Az. 19 K 4628/15, Rn. 21 (NRWE); … Continue reading Da sie die Kosten der jeweiligen Einrichtungsart nur zu einem ganz geringen Teil decken sollen, während die Finanzierung überwiegend durch den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe und das Land erfolgt, treten sie dieser Rechtsprechung zufolge in ihrer Bedeutung hinter diese staatlich finanzierte Leistungsgewährung zurück.^[5]OVG Münster, Beschl. v. 19.12.2014 – Az. 12 A 1906/14, Rn. 31 ff. (NRWE); Beschl. v. 5.9.2012 – Az. 12 A 1426/12, Rn. 17 (NRWE); Beschl. v. 18.2.2011 – Az. 12 A 266/10, Rn. 30 ff. (NRWE); … Continue reading Damit fehlt es an der spezifischen Verknüpfung zwischen den Elternbeiträgen und der Betreuungsleistung, die bei einer Leistungsstörung ohne weiteres zu einem Rückforderungsanspruch führen würde. Stattdessen reicht den Gerichten zufolge die Vorhaltung eines (als solchen in Anspruch genommenen) Betreuungsangebotes inklusive der Zurverfügungstellung der Räumlichkeiten, des Betreuungspersonals usw. in der Regel aus, damit die Elternbeiträge und die öffentliche Förderung von Kindern in Kindertagesstätten gleichwertig sind.^[6]OVG Münster, Beschl. v. 5.9.2012 – Az. 12 A 1426/12, Rn. 19 (NRWE); VG Köln, Urt. v. 8.12.2016 – Az. 19 K 4628/15, Rn. 25 (NRWE); vgl. auch VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 14.7.2016 … Continue reading

Grenze des groben Missverhältnisses bzw. in extremen Ausnahmefällen

Wie – in der Regel – jede Regel so kennt aber auch diese eine Ausnahme: Im Zusammenhang mit Elternbeiträgen für die Betreuung in der Offenen Ganztagsschule (OGS) hat das OVG Münster entschieden, dass Leistungsstörungen wegen Schlecht- oder Nichterfüllung dann zwingend zu einer Ermäßigung oder Aufhebung der Abgabenfestsetzung führen, wenn das Ausgleichsverhältnis zwischen Abgabe und Wert der Verwaltungsleistung „gröblich“ gestört ist.^[7]OVG Münster, Urt. v. 9.7.2013 – Az. 12 A 1530/12, Rn. 104 (NRWE). Die erstinstanzlichen Gerichte haben sich dieser Einschätzung für Kinderbetreuungseinrichtungen angeschlossen.^[8]VG Dresden, Urt. v. 7.12.2016 – Az. 1 K 3922/14, Rn. 31 (juris); VG Köln, Urt. v. 8.12.2016 – Az. 19 K 4628/15, Rn. 21 (NRWE); VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 14.7.2016 – Az. 4 … Continue reading Ein Missverhältnis solchen Ausmaßes könne nur in extremen Ausnahmefällen angenommen werden.^[9]OVG Münster, Beschl. v. 5.9.2012 – Az. 12 A 1426/12, Rn. 19 (NRWE); VG Köln, Urt. v. 8.12.2016 – Az. 19 K 4628/15, Rn. 25 (NRWE); VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 14.7.2016 – … Continue reading Es kommt damit darauf an, wann ein solcher extremer Ausnahmefall vorliegt.

Die Schließung einer Kinderbetreuungseinrichtung für mehrere Tage reicht hierfür nach wohl einhelliger Auffassung in der Rechtsprechung nicht aus.^[10]VG Dresden, Urt. v. 7.12.2016 – Az. 1 K 3922/14, Rn. 38 (juris); VG Gelsenkirchen, Urt. v. 20.3.1995 – Az. 7 K 6120/92, S. 7; VG Köln, Urt. v. 8.12.2016 – Az. 19 K 4628/15, Rn. 27 … Continue reading Die Rechtsprechung hat jedoch versucht, die Grenze anhand des Kostendeckungsbeitrags zu bestimmen, den die Elternbeiträge leisten. Dahinter steht der Gedanke, dass ein Betreuungsplatz, der von den Eltern über ihre Beitragsleistung beispielsweise zu 30 % finanziert wird,^[11]So der maximale Kostendeckungsanteil bei VG Dresden, Urt. v. 7.12.2016 – Az. 1 K 3922/14, Rn. 32 (juris). Oftmals ist der Kostendeckungsanteil der Elternbeiträge jedoch noch geringer, vgl. … Continue reading ihnen auch jedenfalls zu 30 % der Zeit zur Verfügung stehen muss, damit das Ausgleichsverhältnis zwischen Abgabe und Wert der Verwaltungsleistung nicht gestört ist. Eine grobe Störung läge dann zumindest vor, wenn die tatsächliche Betreuung in noch deutlich darüber hinausgehendem Maße entfiele.^[12]VG Dresden, Urt. v. 7.12.2016 – Az. 1 K 3922/14, Rn. 32 (juris).

Viele Folgefragen

Eine andere, bislang noch nicht geklärte Frage ist dann jedoch, welcher zeitliche Bezugsmaßstab anzulegen ist: eine Woche, ein Monat, ein Jahr^[13]So implizit VG Gelsenkirchen, Urt. v. 20.3.1995 – Az. 7 K 6120/92, S. 6, und mit Blick auf die Feststellung einer unbilligen Härte im abgabenrechtlichen Sinne auch OVG Münster, Beschl. v. … Continue reading oder der gesamte Betreuungszeitraum? Da die Elternbeiträge monatlich erhoben werden, könnte einiges dafür sprechen, auch bei der Feststellung eines Missverhältnisses auf den einzelnen Kalendermonat zu blicken.^[14]So implizit auch VG Dresden, Urt. v. 7.12.2016 – Az. 1 K 3922/14, Rn. 32 (juris). (Das gilt jedenfalls dann, wenn ein echter Monatsbeitrag erhoben wird und nicht lediglich ein Jahresbeitrag in monatlichen Raten, was in manchen Kommunen der Fall ist.) Legt man den oben genannten Beispielswert an, dann läge also ein grobes Missverhältnis vor, wenn in einem Beitragsmonat an deutlich weniger als 30 % der eigentlich vorgesehenen Betreuungstage tatsächlich eine Betreuung stattfindet.

Da etwa in Nordrhein-Westfalen gegenwärtig eine Schließung ab dem 16. März 2020 angeordnet ist, würde jedenfalls eine solche Quote jedoch im März noch erreicht werden, selbst wenn die Schließung bis Ende des Monats andauern sollte: Der März 2020 hat 22 Arbeitstage (von Montag bis Freitag), wobei die Schließung erst ab Arbeitstag 11 greift. An 10 von 22 vorgesehenen Betreuungstagen war daher eine Betreuung tatsächlich  möglich, das entspricht rund 45 %. Sollten die Kindertageseinrichtungen nach den Schulosterferien wieder öffnen, die in Nordrhein-Westfalen am 17. April 2020 enden, dann würde überdies auch im April an 9 Betreuungstagen tatsächlich eine Betreuung angeboten. Auch im April läge dann kein grobes Missverhältnis vor. Mit anderen Worten: Bei einer Betrachtung der einzelnen Beitragsmonate und des Deckungsanteils, der auf die Elternbeiträge entfällt, läge jedenfalls im Land Nordrhein-Westfalen angesichts der angeordneten Kita-Schließungen grundsätzlich kein extremer Ausnahmefall vor, der eine Rückerstattung von Elternbeiträgen erfordern würde.

Allerdings unterscheidet sich der Umfang, in dem Elternbeiträge zur Kostendeckung beitragen, ganz erheblich von der Höhe der Beiträge. Diese sind oftmals einkommensabhängig gestaffelt und erreichen mittlerweile in vielen – gerade größeren – Kommunen beachtliche Beträge. So betragen die maximalen monatlichen Elternbeiträge für eine Betreuung von Kindern unter drei Jahren etwa in Bonn 610 Euro, in Köln (für Kinder unter zwei Jahren) sogar fast 640 Euro. In einem Begleitschreiben zum Einkommensteuerbescheid für das Jahr 2015 bezifferte der damalige Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen, Dr. Norbert Walter-Borjans, die monatlichen Kosten für einen Kita-Platz mit 830 Euro. Hieran gemessen würden die genannten Elternbeiträge von über 600 Euro die Kosten zu über 70 % decken, im Falle der Stadt Köln sogar zu beinahe 80 %.^[15]Die acht Jahre alte Annahme des OVG Münster, Beschl. v. 5.9.2012 – Az. 12 A 1426/12, Rn. 15 ff. (NRWE), Elternbeiträge seien „auch unter Berücksichtigung der in der höchsten … Continue reading Stellt man für die Bestimmung eines groben Missverhältnisses nicht auf den Gesamtkostendeckungsanteil ab, sondern auf diese individuelle Belastung,^[16]Siehe auch OVG Koblenz, Urt. v. 21.9.2009 – Az. 7 A 10431/09, Rn. 21: Einforderung lediglich eines Teilbetrags zur Kostendeckung richtet sich nicht dagegen, dass bei einer umfangreicheren … Continue reading dann ergibt sich ein deutlich anderes Bild: Von 22 eigentlich vorgesehenen Betreuungstagen müsste an mindestens 15 Tagen eine Betreuung tatsächlich erfolgt sein. Das wäre bei einer Kita-Schließung vom 16. März bis Ende März 2020 nicht mehr der Fall. Eine weitere Frage wäre dann freilich, ob damit der gesamte Elternbeitrag für diesen Monat entfiele oder ob es nur um eine anteilige Minderung geht. Letzteres dürfte wegen der tatsächlich in nicht völlig unerheblichem Umfang erbrachten Betreuungsleistung wohl naheliegender sein.

Folgen eines groben Missverhältnisses

Abschließend soll noch kurz skizziert werden, was passiert, wenn tatsächlich einmal von einem extremen Ausnahmefall auszugehen sein sollte, in dem das Ausgleichsverhältnis zwischen dem Elternbeitrag und dem Wert der Verwaltungsleistung grob gestört ist. Das ist nicht ganz trivial. Denn weder das Bundes- noch das Landesrecht (zumindest in Nordrhein-Westfalen) enthält Vorschriften, die ausdrücklich eine Kürzung oder sogar den Erlass von Elternbeiträgen für den Fall einer Schließung der Kinderbetreuungseinrichtung vorsehen.

Zum Teil verweist die Rechtsprechung insoweit auf einen allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch.^[17]VG Dresden, Urt. v. 7.12.2016 – Az. 1 K 3922/14, Rn. 39 (juris); VG Köln, Urt. v. 8.12.2016 – Az. 19 K 4628/15, Rn. 16 (NRWE); VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 14.7.2016 – Az. 4 … Continue reading Dieser würde gegebenfalls eine vorherige (Teil-) Aufhebung eines etwaigen Beitragsbescheids erforderlich machen.^[18]Vgl. VG Köln, Urt. v. 8.12.2016 – Az. 19 K 4628/15, Rn. 16 (NRWE); VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 14.7.2016 – Az. 4 K 123/16.NW, Rn. 20.

Zum Teil wird stattdessen auf die Möglichkeit eines Billigkeitserlasses nach § 90 Abs. 4 S. 1 SGB VIII verwiesen, die auch bei bloß sachlicher Unbilligkeit in Betracht kommen könne.^[19]VG Dresden, Urt. v. 7.12.2016 – Az. 1 K 3922/14, Rn. 33 (juris). Denkbar sei auch eine abweichende Festsetzung aus Billigkeitsgründen oder ein Abgabenerlass auf Grundlage allgemeiner abgabenrechtlicher Vorschriften.^[20]VG Dresden, Urt. v. 7.12.2016 – Az. 1 K 3922/14, Rn. 33 (juris); für den Fall längerfristiger Leistungsstörungen siehe auch OVG Münster, Beschl. v. 30.9.2005 – Az. 12 A 2184/03, Rn. … Continue reading

Krisenbewältigung als gemeinsame Herausforderung

Unabhängig von der Frage, wie lange die angeordneten Schließungen der Kinderbetreuungseinrichtungen letzten Endes dauern werden, ist eines schon jetzt absehbar: Die Folgen der Corona-Krise werden uns noch für eine längere Zeit beschäftigen. Das gilt gerade auch für die juristischen Konsequenzen. Das hier skizzierte Spannungsfeld zwischen dem Wegfall der Kinderbetreuung und dem Fortbestand der Pflicht, Elternbeiträge für den Betreuungsplatz zu entrichten, ist nur ein kleines Steinchen in dem sich abzeichnenden Mosaik offener Fragen.

Für die betroffenen Eltern ist es aber potentiell von erheblicher Bedeutung: Einerseits ist die Kinderbetreuung  oftmals Voraussetzung für die Erwerbstätigkeit der Eltern, andererseits können sich die Elternbeiträge auf durchaus relevante Summen für das zur Verfügung stehende Haushaltseinkommen belaufen. Es spricht daher einiges dafür, die betroffenen Eltern nicht auch noch mit dem Aufwand zu belasten, den eine Klärung der hier angerissenen rechtlichen Unsicherheiten mit sich brächte. Vielmehr entspräche eine gerechte, unkomplizierte und sozial ausgewogene Lastenverteilung dem Charakter der Krisenbewältigung als einer gemeinsamen Herausforderung für den Staat und die Bürger. Gefordert sind also unbürokratische Lösungen, die dem Umstand einer zwangsweisen Rückübertragung der Betreuungsverantwortung auf die Eltern angemessen Rechnung tragen. Die Politik – nicht nur auf Ebene der für die Erhebung der Elternbeiträge in aller Regel zuständigen Kommunen – ist (auch) hier gefragt.